■ 深圳特區報記者 卞德龍

法律，治國之重器；良法，善治之前提。

5年前，市第五次黨代會(huì )提出，加強法治城市建設，充分利用特區立法權，加快建立與國際通行規則相銜接、體現中國特色的特區法規體系，把立法優(yōu)勢轉化為法治優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。2013年底，市委五屆十八次全會(huì )鮮明地提出“三化一平臺”改革主攻方向，并把法治化作為全面深化改革的突破口，加快建設一流法治城市步伐。

釋放法治新紅利，增創(chuàng )發(fā)展新優(yōu)勢，對于同時(shí)擁有特區立法權和較大市立法權的深圳而言，用好“兩權”、善立良法成為重要課題。一段時(shí)期以來(lái)，深圳率先探索，從“有法可依”到“良法可依”，特區立法進(jìn)入“精細化”時(shí)代。一系列特區法規的相繼出臺，為深圳的改革發(fā)展保駕護航，立法與改革真正實(shí)現了“同頻共振”。

經(jīng)過(guò)不斷完善，“人大主導，多方參與”的特區立法新機制已然成型，開(kāi)門(mén)立法成為特區立法“新常態(tài)”，立法的各項環(huán)節都基本實(shí)現“有章可循”，立法工作有了“深圳標準”。

有法學(xué)專(zhuān)家指出，在黨的十八屆四中全會(huì )提出發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，提高立法質(zhì)量，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法之時(shí)，深圳經(jīng)濟特區已經(jīng)先行先試，積累了寶貴經(jīng)驗，擔當起法治“試驗田”。

立法與改革“同頻共振”

改革進(jìn)入攻堅期和深水區，全面深化改革這艘“大船”，需要法治的強力引領(lǐng)護航。

凡屬重大改革要于法有據！作為改革開(kāi)放的“試驗田”，特區立法權和較大市立法權成為新時(shí)期深圳全面深化改革最重要的政策優(yōu)勢之一。

去年6月，深圳建設國家自主創(chuàng )新示范區獲國務(wù)院批復，這是黨的十八大后國務(wù)院批準建設的首個(gè)國家自主創(chuàng )新示范區。很快，市人大常委會(huì )宣布啟動(dòng)制定《深圳經(jīng)濟特區國家自主創(chuàng )新示范區條例》，將示范區建設納入法治化軌道，成為立法與改革“同頻共振”的有力例證。

由“摸著(zhù)石頭過(guò)河”到“沿著(zhù)法治過(guò)河”，以法治引領(lǐng)改革“趟過(guò)深水區”，市人大常委會(huì )有關(guān)人士這樣形容立法與改革的關(guān)系。實(shí)際上，近年來(lái)，將立法決策與改革決策相結合，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，是貫穿我市立法工作的一條清晰脈絡(luò )，立法全面呼應了深化改革的步伐。

從2010年起，商事登記制度改革被納入深圳重點(diǎn)改革計劃，隨后不久，市人大常委會(huì )啟動(dòng)全國第一部商事登記地方法規的立法工作，為這項改革“開(kāi)路”和“撐腰”。2013年3月，《深圳經(jīng)濟特區商事登記若干規定》開(kāi)始實(shí)施，自那以來(lái)，我市注冊登記的企業(yè)呈“井噴”式增長(cháng)，有了法治護航，改革一帆風(fēng)順。

被稱(chēng)為前�！盎�本法”的《深圳經(jīng)濟特區前海深港現代服務(wù)業(yè)合作區條例》的實(shí)施，使得前海這片“特區中的特區”的改革創(chuàng )新有了法律保障；《關(guān)于加強碳排放管理的決定》的出臺，引領(lǐng)并保障了“中國式”碳交易在深圳試點(diǎn)；市人大常委會(huì )《關(guān)于適時(shí)調整本市法規設定的行政審批事項的決定》，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉變，提高行政管理效率……這樣的例子還有很多。

法律界人士評價(jià)，從“摸著(zhù)石頭過(guò)河”到“于法有據”，這反映了在改革進(jìn)入深水區之時(shí)，深圳更加重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。深圳將立法決策與改革決策結合的一次次探索，保障了改革在法治的軌道中進(jìn)行，助推了深圳城市治理體系和治理能力現代化。

關(guān)注民生成特區立法新底色

為好人立法、為閱讀立法、為醫療立法……近年來(lái)，用法治提高民生質(zhì)量，成為我市立法工作的一大主導思想。立百姓需要的法，立造福社會(huì )的法，一部部“接地氣”、承載民生訴求、回應民生關(guān)切的法規相繼出臺。

《深圳經(jīng)濟特區無(wú)償獻血條例》加大對獻血行為的鼓勵，市民參與無(wú)償獻血哪怕只有一次，即可享受終身無(wú)限量?jì)?yōu)先使用臨床用血；僅千余字的《深圳經(jīng)濟特區救助人權益保護規定》明確，助人不用自證清白，舉證責任由被救助人擔負，該法規保護了義舉，創(chuàng )國內先河……上述法規的出臺說(shuō)明，特區立法更重民生。

深圳自1992年獲得特區立法權，如果說(shuō)初期的立法主要集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，那么，市五次黨代會(huì )以來(lái)，立法工作已悄然轉型，將社會(huì )建設、民生領(lǐng)域的立法擺在更突出的位置，已成為深圳立法者的共識。

為了進(jìn)一步規范交通秩序，市人大常委會(huì )通過(guò)了《深圳經(jīng)濟特區道路交通安全違法行為處罰條例修正案》，這已是這部條例近年來(lái)的第三次修訂。正是交通法規的不斷完善，使得我市在機動(dòng)車(chē)高速增長(cháng)的同時(shí)，違法行為和交通事故卻均大幅下降。

去年3月1日起，新修訂的《深圳經(jīng)濟特區控制吸煙條例》開(kāi)始實(shí)施，成為目前國內城市控煙立法禁煙場(chǎng)所最全面的規定，使市民免受二手煙危害。

今年1月1日起實(shí)施的《深圳經(jīng)濟特區全民健身條例》明確規定，非寄宿制公立中小學(xué)校體育場(chǎng)館應向市民開(kāi)放。

僅就2014年統計數據顯示，在市人大常委會(huì )全年制定的10多部法律法規當中，民生領(lǐng)域的立法占絕大多數，以人為本、立法為民已成為我市立法工作一個(gè)最鮮明的時(shí)代品格。

開(kāi)門(mén)納諫提高立法質(zhì)量

立良法，方能行“善治”。

立法為改革保駕護航，前提是保證立法質(zhì)量。深圳的立法者深知，科學(xué)立法、民主立法，須開(kāi)門(mén)納諫。近年來(lái)，市人大常委會(huì )逐步完善立法程序，將立法之“門(mén)”開(kāi)得更大，助推立法走向“精細化”。

如今，開(kāi)門(mén)立法已經(jīng)成為深圳立法工作的“新常態(tài)”。即將于6月1日起開(kāi)始實(shí)施的《深圳經(jīng)濟特區居住證條例》在立法階段曾展開(kāi)多輪的公開(kāi)征求意見(jiàn)，網(wǎng)民點(diǎn)擊量達到30萬(wàn)，收集建議5000多條。不少意見(jiàn)在頒布的條例中有所體現，讓市民“提了不白提”。

不僅“打開(kāi)門(mén)”，而且“請對客”。開(kāi)門(mén)立法不僅是簡(jiǎn)單地將“門(mén)”打開(kāi)，更重要的是廣泛聽(tīng)取民意，充分吸收民智。我市采取多種渠道，豐富開(kāi)門(mén)立法的形式。

民意調查。去年實(shí)施的《深圳經(jīng)濟特區文明行為促進(jìn)條例》，在制定過(guò)程中經(jīng)歷3輪民意調查，回收近30萬(wàn)份調查問(wèn)卷。有法律界人士評價(jià)，如此廣泛地進(jìn)行民意調查，在地方立法中是少有的。

立法聽(tīng)證會(huì )。聽(tīng)證制度為越來(lái)越多市民所熟悉。2013年底，《深圳經(jīng)濟特區控制吸煙條例》立法聽(tīng)證會(huì )上，各方爭辯激烈。僅就這個(gè)條例，市人大常委會(huì )舉行了六場(chǎng)聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證代表的意見(jiàn)，對征求意見(jiàn)稿中對違法吸煙罰款額度進(jìn)行修正。

立法聯(lián)系點(diǎn)。去年11月，我市首個(gè)社區立法聯(lián)系點(diǎn)在龍崗愉園社區掛牌，隨后，142個(gè)人大代表社區聯(lián)絡(luò )站將陸續掛牌。不僅“把門(mén)打開(kāi)”，而且主動(dòng)“走出去”、“走下去”，社區立法聯(lián)系點(diǎn)讓立法真能夠掌握基層一手資料，使立法決策更好地回應市民期待。

更多的創(chuàng )新形式仍在探索之中。據了解，市人大常委會(huì )正在探索在微信公眾號中開(kāi)設立法欄目，一方面向全體人大代表廣泛征求意見(jiàn)，另一方面在法規制定過(guò)程中，通過(guò)微信渠道在更大范圍內吸納社會(huì )各界意見(jiàn)。

建立“人大主導，多方參與”特區立法新機制

立法工作是一項系統工程，涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)環(huán)節，甚至牽扯到不同利益群體，可能形成阻力，只有形成完善的立法機制，方能保證立法質(zhì)量。

去年7月，市委《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法工作中主導作用的意見(jiàn)》出臺，作為全國第一部關(guān)于人大主導立法的專(zhuān)門(mén)文件，《意見(jiàn)》要求探索立法機制創(chuàng )新，建立“人大主導，多方參與”的特區立法新機制。法律界人士認為，《意見(jiàn)》是尊重立法規律、探索實(shí)踐民主立法、科學(xué)立法和立法工作發(fā)展的必然方向，必將在全國起到引領(lǐng)和示范作用。

完善立法機制的腳步從未停止。去年底，市人大常委會(huì )再出4項新規，推進(jìn)立法精細化、可操作，轉變立法產(chǎn)品供給模式。市人大常委會(huì )有關(guān)人士指出，至此，我市立法工作的各項環(huán)節都基本實(shí)現“有章可循”，立法有了“深圳標準”。

要立什么法？一年一度編制立法計劃時(shí)征求市民意見(jiàn)是我市慣例，今后，市民還可隨時(shí)提出意見(jiàn)。立法規劃、立法計劃、法規草案及其說(shuō)明、審議結果報告等立法信息，都將在市人大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站向社會(huì )公開(kāi)。

法規如何起草？市民有了更大的話(huà)語(yǔ)權，不僅可以參與立法座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )，還可旁聽(tīng)市人大常委會(huì )議等，這些新的民主立法形式已被制度化。

實(shí)施效果如何？近日，市人大常委會(huì )將我市30多個(gè)單位100多項法規實(shí)施情況報告在網(wǎng)上“曬”出來(lái)，引發(fā)強烈關(guān)注。如同人的身體需要定時(shí)體檢一樣，法律也需要“體檢”，2013年，市人大開(kāi)展了對現行有效法規的“回頭看”梳理審查工作，而這次“曬”的正是每部法規的“體檢報告”，市人大各工作委員會(huì )就報告給出審查意見(jiàn)：《深圳經(jīng)濟特區實(shí)施<反不正當競爭法>規定》中應當增加對網(wǎng)絡(luò )不正當競爭行為的規定，《深圳經(jīng)濟特區出租小汽車(chē)管理條例》中應當增加專(zhuān)車(chē)管理的規定，《深圳市養犬管理條例》執法力度有待加強……意見(jiàn)切中要害，力求不讓法規“帶病工作”，法規執行“不打折扣”。

中國法學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)張鳴起這樣評價(jià)深圳“人大主導，多方參與”的立法新機制——改變政府部門(mén)提什么、人大就審什么的模式，由被動(dòng)“等米下鍋”轉為主動(dòng)“點(diǎn)菜上桌”，成效良好，為全國提供了經(jīng)驗。